Il rapporto sugli indirizzi integra le scelte di fondo che hanno indirizzato la riflessione del Consiglio di Stato in materia di aggregazione. Il documento propone un bilancio complessivo dei progetti aggregativi condotti a partire dal 1998 per poi ribadire il ruolo e le funzioni del comune moderno. Sono quindi approfonditi gli obiettivi principali della riforma istituzionale sanciti all'art. 2 della Legge sulle aggregazioni e separazioni dei comuni (LAggr), che costituiscono di fatto il punto di partenza per la delimitazione di nuovi comprensori di aggregazione. L'intento finale della riforma è la creazione di comuni funzionanti, ovvero che funzionano dal punto di vista istituzionale e amministrativo, e funzionali dal profilo territoriale e socio-economico. La parte finale del documento illustra brevemente l'impostazione delle modalità attuative.